Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

Wprowadzenie

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to istotne zagadnienie w polskim systemie prawnym. Odnosi się ono do możliwości podejmowania decyzji dotyczących wykorzystania nieruchomości w kontekście inwestycji budowlanych. W Polsce regulacja ta jest określona w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a konkretnie w art. 3 pkt 11 ustawy. Definiuje on, co rozumiemy przez pojęcie „dysponowania nieruchomością na cele budowlane”. W niniejszym wpisie przyjrzymy się tej regulacji, jej znaczeniu oraz praktycznym konsekwencjom dla właścicieli nieruchomości i inwestorów.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – definicja

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane reguluje art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Oznacza tytuł prawny wynikający z:

1. prawa własności,
2. użytkowania wieczystego,
3. zarządu,
4. ograniczonego prawa rzeczowego albo
5. stosunku zobowiązaniowego,

przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Jest to zatem, mówiąc prościej, prawo do podejmowania decyzji dotyczących zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, w tym do przeprowadzania robót budowlanych.

Prawo własności / współwłasności

W rachubę wchodzi zarówno własność, jak i współwłasność. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności jest najsilniejszym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jeżeli chodzi o współwłasność, to na podstawie art. 195 Kodeksu cywilnego, własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Odnośnie do współwłasności, może to być zarówno współwłasność łączna (np. w przypadku małżeństwa), jak i współwłasność ułamkowa. W przypadku  współwłasności ułamkowej każdemu ze współwłaścicieli przysługuje określona ułamkowo część nieruchomości (powstała np. w wyniku spadkobrania). Z kolei art. 199 Kodeksu cywilnego stanowi, że do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd. Orzeknie on wówczas mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Bez wątpienia czynnością przekraczającą zwykły zarząd jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Podjęcie zatem procesu inwestycyjnego może nastąpić za zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Nie ma tu też znaczenia dokonany wcześniej podział do korzystania z nieruchomości. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 18 maja 2007 roku (sygn. II OSK 1869/06). Uznał, że samo przyznanie współwłaścicielom prawa do wyłącznego korzystania z wydzielonych działek na ich wspólnym gruncie nie sprawia, że zyskują oni prawo do ich zabudowy. Taki podział quoad usum nie daje bowiem prawa dysponowania nieruchomością wymaganego do uzyskania zezwolenia na budowę. Każdorazowo zatem inwestor – wnioskodawca musi posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, najpóźniej do dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, późniejsze cofnięcie zgody nie ma wpływu na wydaną wcześniej decyzję.

Użytkowanie wieczyste 

Prawo użytkowania wieczystego jest uregulowane w tytule II Kodeksu cywilnego oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Stanowi prawno-rzeczową formę długotrwałego korzystania z gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Użytkownikowi wieczystemu przysługują dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości oraz uprawnienie do rozporządzania swoim prawem.

Warto wiedzieć, że 15 sierpnia 2019 roku zmieniono art. 32 Prawa budowlanego, określający warunki wydania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Dodano do niego ustęp 4b, w myśl którego, jeżeli podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi użytkowanie wieczyste, niezgodność zamierzenia budowlanego z celem użytkowania wieczystego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W wyniku tego przepisu ustawodawca uprościł postępowania administracyjne w kontekście pozwolenia na budowę dla inwestorów – użytkowników wieczystych. Ze względu na treść zawieranych wiele lat temu umów użytkowania wieczystego – byli ograniczeni możliwościami zabudowy nieruchomości położonych na terenach miast.

Zarząd nieruchomością

Zarząd nieruchomością jest formą władania nieruchomością przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Jednostki te mają prawo do zabudowy, odbudowy, nadbudowy, przebudowy lub modernizacji obiektu budowlanego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. 

Ograniczone prawa rzeczowe

Nie ulega wątpliwości, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może przysługiwać użytkownikowi nieruchomości. Prawo użytkowania polega na korzystaniu z rzeczy stanowiącej własność innej osoby. Użytkownik ma prawo do używania rzeczy oraz pobierania z niej pożytków, ale podlega ograniczeniu w zakresie uprawnień jako osoba fizyczna. Zobowiązany jest bowiem zachować substancję oraz dotychczasowe przeznaczenie rzeczy.

Warto zadać pytanie, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może przysługiwać także osobie posiadającej uprawnienie wynikające ze służebności? Odpowiedź na pytanie może wydać się kontrowersyjna. Obecnie bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że posiadanie służebności drogowej wiąże się z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu. Taką tezę potwierdził m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 1 czerwca 2009 roku (sygn. akt II OSK 906/08). Uprawniony z tytułu służebności drogowej może zatem wystąpić o uzyskanie pozwolenia na budowę i prowadzić budowę na cudzej działce. Treść prawa służebności przysługującego inwestorowi-użytkownikowi decyduje zatem o tym, jakie roboty budowlane na danej nieruchomości może on wykonywać.

Stosunek zobowiązaniowy

Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać także ze stosunku zobowiązaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 22 marca 2005 roku  (sygn. OSK 1291/04) potwierdził, że każda osoba, która nie jest właścicielem nieruchomości, ale posiada inne uprawnienie wynikające z umowy obligacyjnej, może w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę powołać się skutecznie na swe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rachubę wchodzi zarówno umowa użyczenia nieruchomości, umowa najmu, czy też umowa dzierżawy. W doktrynie i judykaturze wskazuje się przy tym, że z danej umowy powinny jednoznacznie wynikać dane nieruchomości oraz charakter robót budowlanych i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonane.

Umowa przedwstępna a prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

Jak wykazano powyżej, art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wymienia kilka różnych podstaw istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Są to zarówno prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe), jak i prawa zobowiązaniowe. Wydaje się, że ustawodawca wymienił te podstawy w kolejności od ,,najsilniejszego” prawa własności, przez prawa rzeczowe skuteczne względem wszystkich podmiotów prawa (erga omnes), kończąc na prawach obligacyjnych, czyli skutecznych tylko pomiędzy stronami danego stosunku prawnego (inter partes).

Często w praktyce pojawia się wątpliwość, jak przedstawia się sprawa umowy przedwstępnej, która w swojej istocie nie daje co do zasady zarówno uprawnienia prawnorzeczowego, jak i zobowiązaniowego do nieruchomości? Wątpliwość tę wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny. W orzeczeniu z dnia 12 lipca 2017 roku (II OSK 2316/16) wskazał, że umowa przedwstępna albo promesa zawarcia umowy np. użytkowania gruntu może tworzyć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd w orzeczeniu tym uznał, że art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego mówi o każdym stosunku zobowiązaniowym. Znaczenie ma, zdaniem Sądu, jedynie to, by taka umowa przedwstępna / promesa przewidywały w swej treści uprawnienie do realizacji robót budowlanych. Ponadto Sąd przyjął, że gdyby ustawodawca chciał wyłączyć z tej kategorii dany rodzaj umów, uczyniłby to wprost. Zdaniem Sądu nie powinno się zawężać stosunków zobowiązaniowych do umów definitywnych, lecz przyjąć jako formę umowy zobowiązaniowej, umowę przedwstępną czy też promesę.

Trzeba pamiętać, że prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane inwestor musi posiadać do dnia uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę.  W przypadku zatem umowy przedwstępnej, musi być ona zawarta najpóźniej do do dnia uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę. Późniejsza utrata tego uprawnienia nie wpływa na wydaną decyzję.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – zastosowanie

Na podstawie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne do wydania pozwolenia na budowę. Z kolei na podstawie art. 30 ust. 2a pkt 1) Prawa budowlanego oświadczenie to jest również niezbędne do zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych. Oznacza to, że faktyczne posiadanie takiego prawa przez inwestora stanowi warunek zgodnego z prawem prowadzenia robót budowlanych. Artykuł 4 ustawy Prawo budowlane jest zatem fundamentalnym przepisem, który określa prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej. Na jego podstawie każdy kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej. Warunkiem jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami.

Oznacza to, że każdy właściciel / współwłaściciel / użytkownik wieczysty / użytkownik / najemca / dzierżawca nieruchomości – co do zasady – ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, o ile zamierzenie budowlane będzie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Obejmuje to zarówno przepisy prawa budowlanego, jak i inne normy prawne, takie jak przepisy ochrony środowiska czy planowania przestrzennego.

Proces budowlany może być ograniczony przez różnorodne przepisy prawa, które mają na celu ochronę interesów społecznych, środowiska oraz harmonijne zagospodarowanie przestrzeni. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą narzucać określone ograniczenia dotyczące sposobu użytkowania nieruchomości. Inwestorzy muszą brać pod uwagę ustalenia zawarte w planach, które mogą ograniczać rodzaje zabudowy oraz intensywność użytkowania terenu. Także regulacje dotyczące ochrony środowiska mogą wpływać na proces budowlany. W sytuacjach, gdy planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, konieczne może być przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, co może wprowadzić dodatkowe ograniczenia. W przypadku nieruchomości znajdujących się na obszarze ochrony konserwatorskiej, proces inwestycyjny może być ograniczony przez przepisy dotyczące ochrony zabytków. Inwestorzy muszą uzyskać stosowne zgody na prowadzenie prac budowlanych, które mogą wpływać na wartości historyczne lub kulturowe danej nieruchomości lub obszaru w którym się ona znajduje.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – oświadczenie

Oświadczenie w formie formularza 

Obecnie obowiązujący wzór oświadczenia określa Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 25 czerwca 2021 roku (Dz.U. z 2021 roku, poz. 1170). Jest to gotowy formularz z rubrykami do uzupełnienia, takimi jak dane inwestora – osoby fizycznej, dane osoby uprawnionej do złożenia oświadczenia w imieniu inwestora, jeśli jest on osobą prawną lub jednostką organizacyjną bez osobowości prawnej (np. spółką osobową). Kolejnym elementem formularza jest rubryka zawierająca dane nieruchomości, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Należy podać identyfikator działki ewidencyjnej, a jeżeli oświadczenie ma postać papierową, w miejsce identyfikatora można wskazać obręb ewidencyjny, numer działki ewidencyjnej oraz arkusz mapy. Jeśli oświadczenie dotyczy kilku nieruchomości, dane każdej z nich dodaje się w formularzu lub zamieszcza na osobnych stronach, stanowiących załącznik do oświadczenia.

Warto również wiedzieć, że każde starostwo w Polsce może mieć swój wzór formularza zawierającego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może zawierać dodatkowe oświadczenia i informacje, mające na celu przyspieszenie postępowania administracyjnego (np. zawierające dodatkową tabelę celem umożliwienia wpisania do formularza większej ilości działek ewidencyjnych, czy też zawierające oświadczenie o zgodzie na przetwarzanie danych osobowych). Warto zawsze sprawdzić na stronie internetowej danego urzędu, czy posiada taki własny wzór formularza.

Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego, kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. 

Czy samo oświadczenie wystarczy?

Dlaczego wciąż zdarza się, że organy administracyjne żądają dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane? Prawdopodobnie wynika to z tego, że obowiązek złożenia oświadczenia zastąpił znany wcześniej Prawu budowlanemu obowiązek złożenia dokumentów, które miały potwierdzać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trzeba zatem wiedzieć, że organy administracyjne nie tylko nie mają obowiązku, ale nawet prawa weryfikowania, czy inwestor złożył dokumenty świadczące o jego prawie do nieruchomości. Zmiana przepisów miała bowiem ułatwić prowadzenie procesu budowlanego i wyeliminować uciążliwe gromadzenie dokumentów do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 22 czerwca 2020 roku (sygn. II OSK 29/20).

Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością niezgodne z prawdą

Może się jednak zdarzyć, że któraś ze stron postępowania zarzuci wnioskodawcy złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli uprawdopodobni swe twierdzenie, organ powinien wówczas zbadać prawdziwość oświadczenia inwestora. Orzecznictwo sądowe i nauka prawa administracyjnego przyjmują obecnie, że oświadczenie inwestora korzysta z domniemania prawdziwości do czasu jego skutecznego podważenia. W wypadku zatem zakwestionowania oświadczenie organ musi ustalić, czy inwestor faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Weryfikacji podlegają zarówno treść księgi wieczystej, jak i innych dokumentów stanowiących podstawę do dysponowania nieruchomością.

Należy jednak pamiętać, że organ administracyjny nie ma kompetencji do rozstrzygania kwestii związanych ze stosunkiem cywilnoprawnym (np. sporów o własność, użytkowanie, czy też istniejący – lub nie – stosunek dzierżawy). Kompetencję taką mają wyłącznie sądy cywilne. W przypadku zatem wystąpienia sporu, strony postępowania administracyjnego muszą w pierwszej kolejności skierować się do sądu cywilnego. Organ administracyjny powinien wówczas, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesić postępowanie administracyjne. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne zawiesza się, jeżeli rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (czyli np. kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane) przez sąd lub inny organ.

Podsumowanie

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określone w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, stanowi kluczowy element w procesie inwestycyjnym w Polsce. Jest podstawą do wydania pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych. Właściciele nieruchomości i inwestorzy muszą być świadomi wymogów formalnych oraz ograniczeń prawnych, które mogą wpływać na możliwość realizacji projektów budowlanych. Skuteczne dysponowanie nieruchomością wymaga starannego planowania oraz analizy stanu prawnego nieruchomości. W obliczu licznych wyzwań, zarówno prawnych, jak i administracyjnych, kluczowe jest, aby inwestorzy byli dobrze przygotowani na procesy związane z budową, aby móc skutecznie i legalnie realizować swoje cele.